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行政诉讼一般地域管辖制度改革之构想

添加时间:2018年3月1日   来源: 唐山刑事律师     http://www.tsxingshi.com/
一、“原告就被告”原则与“两便原则”的关系与冲突。
地域管辖,就是确定不同区域法院第一审诉讼案件(包括刑事、民事、行政、执行等案件)的分工与权限。①《行政诉讼法》第17条对行政诉讼案件的一般地域管辖作了如下规定:“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖;经复议的案件,复议机关改变原具体行政行为的,也可以由复议机关所在地法院管辖。”②法条包含两个内容:一是对原具体行政行为提起的诉讼,由最初作出原具体行政行为的行政机关所在地法院管辖;二是经复议的案件,如果复议机关维持了原具体行政行为,对原告权利义务产生实际影响的仍然是原具体行政行为,原告只能对原具体行政行为提起诉讼,所以仍由作出原具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。如果是复议机关改变了原具体行政行为,法条规定,原告可以选择作出原具体行政行为的行政机关所在地法院或者是复议机关所在地法院管辖。由于行政案件的被告只能是作出具体行政行为的行政机关,由行政机关所在地法院管辖就是由被告所在地法院管辖。可见,行政诉讼案件的一般地域管辖仍然遵循了“原告就被告”的设置原则。
一般地域管辖的“原告就被告”原则,是指 “被告在哪个法院辖区,原告就应当到哪个法院起诉,案件就归该被告所在地法院管辖。”③传统的观点认为,按“原告就被告”原则设置管辖权,可以充分体现 “两便原则”的精神内涵。“两便原则”是我国人民司法工作的优良传统,也是对人民司法实践经验的高度概括和总结。④“两便原则”的核心内容:一是便于群众诉讼;二是便于人民法院行使审判权。“两便原则”是我国三大诉讼确定法院管辖应当坚持的原则。“两便原则”充分体现了肖扬院长提出的“司法为民”的司法理念。传统的观点认为,“两便原则”就是要让当事人近距离诉讼,以节约诉讼开支;就是要让人民法院就近行使管辖权,便于通知当事人,便于查证与执行。因此,行政诉讼案件为了贯彻“两便原则”的精神,按“原告就被告”的原则设置管辖权,是因为符合行政权的辖区范围,行政机关只有在其行政辖区内才有实施行政行为的管辖权,案件的发生地多是被告行政机关所在地。就原告来说,也多是其辖区内的行政相对人。由被告行政机关所在地法院管辖,可以方便当事人就近诉讼,也可以方便人民法院通知各方当事人应诉,便于人民查证与执行。另外,由被告行政机关所在地法院管辖,也适应了法规、法章及其他规范性文件的区域性特点。法律文件中的一些地方性法规、规章及众多的规范性文件,均有区域性有效的特点,无论这些案件是依据还是参照,它们都是行政机关执法的依据与标准。由被告行政机关所在地法院管辖,就能保证执行机关的依据与审判机关审查的依据的一致性,避免出现因区域不同而产生的规范或依据冲突。同时,“原告就被告”,还能对原告起到滥诉的预防作用。⑤
笔者认为,“两便原则”就是“就近诉讼”的传统观点,并没有完全体现“两便原则”的精神实质,是偏面的。笔者认为,“两便原则”的精神实质应包括两个方面:一是诉讼成本;二是司法公正,并且司法公正是核心是灵魂。方便当事人诉讼,就是便于当事人利用审判制度得到公正的裁判,以维护自身的合法权益。如果当事人的争议不能得到一个公正的“说法”,笔者认为即使在其门家口诉讼,对当事人也是不方便的。当事人如果不能得到公正的裁判,其就会上诉、申诉、缠诉、信访,其花费的成本就会大大增加,不仅不能节约诉讼成本,反面更增加了当事人的诉累,并且严重损害了司法的尊严与权威。因此,我们不能离开司法公正去奢谈什么方便当事人诉讼。针对便于人民法院行使审判权来说,如果仅仅理解为便于法院通知当事人应诉,便于查证与执行是完全不够的,这也只是抓住了“便于人民法院行使审判权”含义的表面现象。笔者认为,“便于人民法院行使审判权”就是便于人民法院依法独立地行使宪法赋予的审判权,不受任何外来压力的干扰和破坏,以作出公正的裁判。因此,“便于人民法院行使审判权”就是要保障人民法院在不受任何外来压力的干扰下公正地作出裁判,这才是便于人民法院行使审判权的根本内涵。如果人民法院不能独立行使审判权,时时受到外来压力的困扰,何谈便于人民法院行使审判权。因此,从上述分析来看,“原告就被告”原则并不能真正完全体现“两便原则”的实质内涵。
按“原告就被告”原则设置行政诉讼案件的一般地域管辖权,并不能体现“两便原则”的真正内涵,存在如下弊端:
一是人民法院审理行政案件抗干扰能力差,审判权时时受到行政权的干扰和破坏。行政案件的特点是被告一方必是行政机关。由于我国司法体制的地方化、行政化设置,行政机关多掌握着人民法院的财权、政权、人事权。行政机关为了自身的利益,行政案件往往会受到行政机关的干扰和破坏,并且相对于其他案件来说往往是有过之而无不及。因此,按“原告就被告”原则设置管辖权,不能便于人民法院独立行使审判权。
二是不能真正有效地使当事人节约诉讼开支方便当事人诉讼。人民法院针对行政案件的干扰往往无力排除,对行政案件往往不敢受理不敢裁判,当事人不能得到一个公正的“说法”,既损害了司法尊严,又引起当事人进一步的上诉、申诉、缠诉、信访,更是增加了当事人的诉累,并不能真正起到便于当事人诉讼的目的。
三是针对便于人民法院查证与执行的观点来说,也是为现代的司法理念和现实环境所抛弃。随着我国职权主义诉讼模式的弱化,当事人主义诉讼模式的建立,需要人民法院调查取证的范围越来越窄,举证质证只能是当事人双方的事情,法官只是被动中立裁判。当事人举证不能,当事人自行承担法律后果。因此,便于人民法院查证的基础将不复存在。就便于人民法院执行来说,更为“执行难”的现实环境所否定。而“执行难”的根本原因之一就是行政权对司法权的困挠。
四是防止原告滥用诉权出发点是好的,但是根据我国“畏诉、厌诉、屈死不经官”的几千年的传统,以及目前人们依法维权意识的薄弱,特别是针对行政诉讼来说人们更是不知告、不会告、不敢告的现实,原告人滥诉的记录毕竟是极少数的。
当然,司法不能独立的根本原因,并不在于“原告就被告”原则设置管辖权,而在于司法体制的地方化、行政化设置。但是在目前我们不能改变司法体制的情况下,我们必须努力寻找其他途径,而使行政审判走出低谷徘徊的困境。
二、美国的异籍管辖制度对我国行政诉讼案件一般地域管辖制度改革的借鉴。
异籍管辖制度,是美国民事诉讼在地域管辖权设置上的一项程序规则。根据美国有关程序规则规定,美国的异籍管辖制度是指:“如果民事诉讼双方当事人的州籍相同,则该案件一般应属于某一个州/地区的地方法院进行管辖,联邦法院不得受理该案;如果民事诉讼双方当事人的州籍相异,则应由联邦法院对该案件行使异籍管辖权,以防止州法院在审理民事案件中的偏袒倾向。”⑥
笔者认为美国的异籍管辖制度所体现的价值理念,就是一个公正理念。一是异籍管辖制度符合当事人“等距离”⑦诉讼的价值观念要求。异籍管辖制度为当事人在形式上提供了一个公平审理案件的管辖法院,“为具有不同州籍的当事人之间的民事诉讼得以公平审理提供了一个较为理想的法院—不偏不倚的联邦地区法院。”⑧二是异籍管辖制度大大提高了司法的抗干扰能力,为法院依法独立公正行使审判权提供了制度保障。“异籍管辖制度使案件脱离了当事人所在地区的限制,抗干扰能力强,也能有效防止州地方法院偏袒本地居民当事人,歧视外州居民当事人的美国式地方保护主义弊端的产生。”⑨
笔者认为,我们在行政诉讼案件的一般地域管辖权设置上,可以借鉴美国的异籍管辖制度而设置我国行政诉讼案件的“异籍管辖制度”。
三、我国行政诉讼案件的一般地域管辖权设置的两种模式选择。
借鉴美国的异籍管辖制度,而设置我国行政诉讼案件一般地域管辖的“异籍管辖制度”,提高人民法院行政审判的抗干扰能力,可以采取两种模式:
一是提级审判。就是提高一审行政案件管辖的法院级别,使行政诉讼案件脱离行政机关的辖区限制。级别较高的法院审理级别较低的行政机关作出的具体行政行为,既能使行政案件脱离行政机关的辖区干扰,又符合“上级服从下级”的行政权行使的惯例。同时案件相对集中,可以解决目前基层人民法院案件少司法资源闲置的矛盾,符合管辖权设置“法院负担适当”的原则。⑩
二是“异域管辖”。就是发挥我国法律规定的指定管辖制度的优势,对一审行政诉讼案件统一由上一级人民法院立案受理后,将被告为a区的行政机关的案件指定b区法院管辖,反之亦然。目的仍然是使行政诉讼案件脱离行政权的干扰和破坏。
参考资料:
①应松年主编,《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社,2002年1月修订第2版,p82.
②参见《中华人民共和国行政诉讼法》第17条。
③常怡主编,《民事诉讼法学》,中国政法大学出版社,1999年2月第3版,p79.
④黄松有著,《与时俱进的“两便原则”:民事审判改革的指导思想》,载《人民司法》2002年第4期,p24.
⑤应松年主编,《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社,2002年1月修订第2版,p83.
⑥杜闻著,《异籍管辖制度和“利益分析”》,载2004年2月25日《人民法院报》b2版。
⑦“等距离”诉讼,其诉讼格局的实质应包括三个方面:实体裁判结果的等距离一实体公正;程序保障的等距离一程序公正,当事人心理认可的等距离一心理公正。
⑧⑨同⑥。
⑩同①,p79.



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